9月2日,国家食品药品监督管理总局公布了《婴幼儿配方乳粉配方注册管理办法(试行)》(征求意见稿),这是对今年4月出台新版《中华人民共和国食品安全法》关于婴幼儿配方奶粉管理的落实和实施的具体办法征求意见。

意见稿两个重点值得关注:一是同一企业注册一个产品配方只能生产一种产品,同年龄段产品配方之间应当具有明显差异,食品安全国家标准规定的可选择性成分应当相差6种以上,并有科学依据证实(方案一);同一企业申请注册的同年龄段产品配方之间应当具有明显差异,并有科学依据证实,每个企业不得超过5个系列15种产品配方(方案二)。二是对产品标签和说明书做了进一步规范,其中要求产品命名和标签不得含有明示或者暗示具有疾病预防、治疗功能;具有益智、增加抵抗力或免疫力、保护肠道等功能以及保健作用;行业协会、消费者组织、检验机构等社会组织推荐或监制等;非转基因字样;零添加字样;法律法规和食品安全标准规定不得标注的其他内容。

根据国家工商总局统计,目前国内婴幼儿品牌数达到2000多个,各品牌配方之间差距很小,品牌和配方的混乱让消费者对产品认知度很差,不利于其对国内奶粉信心恢复。此次配方注册制实施有助于清理多而杂乱的品牌,也有助于提升行业门槛,激励企业推进产品配方研发,提供更加适合中国婴幼儿的高品质产品。对标签进一步规范,避免产品夸大宣传,误导消费,有助于形成良性的竞争氛围,提升消费者对产品忠诚度。

但是当前中国奶粉产业与国际快速接轨,推进跨国监管和加强对进口产品管理已经迫在眉睫。有数据显示,2014年中国婴幼儿奶粉按照出厂价计算销售约700亿,其中纯进口奶粉比例不断提高。根据海关统计,2014年进口小包装婴幼儿奶粉12万吨,预计今年进口量达到14万吨,除此之外,海淘、跨境电商、代购等方式进入中国市场奶粉预计超过180亿,未来进口奶粉(包括中国企业海外投资建厂生产)在市场占主导的趋势已经非常明显。目前国内2000多个品牌,其中至少有一半品牌是来自海外,大多是代工生产。在此背景下,即将出台奶粉配方注册制要求仅限于国内生产企业,将不能起到削减品牌,整顿市场的效果。纯进口品牌不受此法规限制,只会鼓励越来越多企业到海外生产,再进口国内,同时也让海外企业不再投资国内生产,这不仅减少国内就业和税收,同时将使国内奶粉生产进一步萎缩。

关于标签和说明书不再明示具有某种功能,本意是防止企业夸大宣传误导消费,但是单纯仅做如此规定会降低企业研发积极性,并且为降低成本,不再奶粉中添加价格较贵的营养辅料。既然是配方一说,而不是普通食品,只要获得充分临床试验,有充分科学依据具备功能性,就可以在说明书中阐述清楚,但不可以此为营销噱头,或者相关部门在奶粉配方国标中做进一步要求。另外,添加的辅料也有品质高低之分,相关部门可以根据已有辅料标准结合奶粉国标做相应的规定,对没有相应标准的应尽快出台婴幼儿奶粉辅料标准。比如:添加DHA必须来自什么标准的产品,植物油必须是非转基因等。另外,相关部门应进一步完善国内婴幼儿及儿童食品、药品临床试验基础及相关管理条例,允许有条件的企业可以在国内依法做相关试验。

针对此次出台《婴幼儿配方乳粉配方注册管理办法(试行)》(征求意见稿)中的不足,笔者特提出以下两点建议:

一是规定凡是在中华人民共和国境内生产及流通的奶粉品牌及配方都必须经过配方注册许可。这样可以将纯进口奶粉纳入其中,有效提升政策实施效果。同一企业注册一个产品配方,不同企业目前还没有要求,由于国内对奶粉生产许可证严格管理,不存在一个企业拆分为二规避政策,但是海外生产就有条件规避当前政策要求,因此,针对海外生产企业一方面可以参照目前注册制要求进行实施管理,一方面在海外不同企业间,存在配方差别不大的,应坚持“品牌历史早、配方注册早”原则进行区分,不同企业配方相同或相似的,应看谁品牌配方投放市场时间长,或者谁在中国相关部门注册时间早。

二是明确要求标签和说明书不得做功能、保健等方面的宣传和营销,不得使用夸大的文字和符号。但可以规定凡是有创新研发,经过临床试验并由权威机构评审的,可以获得专利保护,为鼓励创新国家应给予政策优惠,企业研发成果可以进行推广式宣传并在相关产品说明书中作进一步阐述。

长期来看,随着对外开放进一步深入,不仅仅是婴幼儿配方奶粉,未来海外各类质优价廉包括乳制品、肉制品、生鲜食品、快消零食等都将涌入中国这个巨大的市场;与此同时,进口的方式不再是传统大批量组织进口,目前通过海淘、跨境电商等方式,促使进口呈现“碎片化”发展态势。因此,无论从进口量还是进口方式来说,都对我们的海外食品进口监管提出考验。最近,婴幼儿奶粉跨境电商急剧升温,但对跨境、小批量甚至碎片化的进口难以监管,让跨境电商奶粉存在一定购买风险,消费者利益无法保障。

针对海外进口生产及来源管理,笔者特提出以下建议:

一是与生产所在国建立跨国监管合作体系,实现从源头到终端无缝衔接监管。两国在产品检测手段、方法及标准上进行统一,在相关法律上进行协商。对于新型的跨境电子商务,实现两国共同监管治理。

二是与生产国建立以预防为主的监测预警机制。加强两国对于风险信息分析和应急处理能力,建立跨国食品安全信息跟踪、采集和分析制度,对所收集到的食品安全预警信息进行分析和评估,预测危害发生的可能性和严重程度。

三是尝试建立跨国食品可追溯体系。食品安全可追溯是解决食品安全问题的有效途径之一,一旦发生质量安全事件,可以通过记录或标识进行追溯,及时召回问题产品,降低危害程度。建立跨国食品追溯体系,不仅可以有利保障国内消费者消费权益同时可以有助于分清责任事故,及时做出召回和赔偿。

四是建立跨国的诚信经营管理机制,加强海外进口商、进口平台及生产企业的管理。一方面政府对于进口商、平台、企业登记备案,建立诚信档案;另一方面完善消费者举报制度,对于跨境购买产品、来源,不合格的可以举报到当地工商部门,当地工商部门对进口来源实施调查和上网公示并通报所在国监管部门。