郑新立
 

编者按 如何释放经济发展的巨大潜力，克服经济下行压力？加快城乡一体化改革发展是重要途径。党的十八届三中全会《决定》对建立城乡一体化的新体制作出了重要部署。当前，聚焦城乡一体化改革，促进城乡协调发展，应作为到2020年全面建成小康社会、保持经济持续健康发展的重大紧迫任务。

习近平总书记就健全城乡发展一体化体制机制问题发表了一系列重要讲话。他指出：“全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村特别是农村贫困地区。”“我们一定要抓紧工作、加大投入，努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。”“目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合。”这个讲话为推进城乡一体化改革指明了方向，并提出了具体举措，应当引起全党的高度重视，并全面贯彻落实。

城乡居民基本权益平等化是城乡一体化的前提条件

长期以来，为了实现工业化的任务，我们不得不采取工农业产品价格剪刀差的办法，让农业为工业提供积累。与此同时，实行城乡分离的管理制度，以防止农村人口大量涌入城市，造成城市农产品供给的短缺。在全面建成小康社会的今天，这些涉及城乡居民基本权益的旧制度，显得不合时宜！

城乡居民基本权益不平等集中体现在两个方面：一是财产权的不平等。城市的生产资料和消费资料几乎已全部商品化，包括国家、集体和个人所有的土地、厂房、设备、住宅等，都允许在市场上自由流通；而农村的土地、住宅等产权仍不明晰，农户对土地和房产等的法人财产权仍不落实，作为农民最重要的生产资料和消费资料仍不能实现商品化、市场化，因此，农民就不能像城里人一样享受城市化过程中不动产增值的收益。这是城乡居民基本权益上的最大的不平等，是城乡居民收入差距拉大的重要原因；二是在户籍制度上的不平等。

尽管有2.8亿农民工为城市建设作出了巨大贡献，有些农民工进城已二三十年，但是由于农村户口的身份，他们享受不到城市户口所附加的各类社会保障和公共服务，绝大部分仍处于全家分离状态。从农民应有的公民基本权益上说，这是很不合理的。党的十八届三中全会《决定》提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。提出“保障农户宅基地用益物权，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这三项改革是对农村土地公有制实现方式的重大突破，是对农民住宅制度改革的重大突破。它第一次赋予农村土地和农民住宅以商品属性，明确了农户对自己的住房拥有所有权，农户对承包地和宅基地拥有法人财产权，这为发挥市场对农村土地资源配置的决定性作用，促进土地资源的节约集约利用，提供了前提条件，为农民在城乡之间自主选择居住地和户籍，通过转让包括宅基地在内的土地使用权和房产获得财产性收入，打开了一扇大门。今年年初颁布的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确提出：“全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。”为进城农民有偿退出宅基地和进城落户提供了政策支持。

承认农民对农村土地的法人财产权，与土地的私有化是截然不同的，同时解决了土地公有制与市场经济有效对接的问题。这是中国共产党的创造。不折不扣地落实三中全会精神，就能在土地和房产的法人财产权上，使城乡居民拥有同等权益。

城乡公共服务均等化是城乡一体化的重要举措

城乡公共服务的差距是城乡差距的重要体现。包括养老、教育、医疗、交通、供水、供电、环境等，农村都明显落后于城市。原因在于长期以来公共服务事业投入重点在城市，城市越来越漂亮，即使中西部地区的城市与沿海地区相比也毫不逊色。但是，农村特别是中西部地区的农村公共服务投入严重不足，导致农村居民不能像城里人一样享受到大体均等的公共服务。由于公共服务的落后，制约了农村经济发展和农民素质的提高。

改变中西部农村公共服务落后状况，政府要把农村作为公共服务投入的重点，通过城乡人均公共财政支出的均等化实现城乡基本公共服务的均等化，尽快弥补农村公共服务投入的欠账。近期应当把教育、医疗、交通、环保、养老作为农村公共服务发展的重点。沿海地区农村公共服务比较好，主要在于通过发展乡镇企业，很快富裕起来。富裕起来的农村，主要通过自己增加投入，再加上地方政府的帮助，把公共服务完善起来。中西部农村也必须走这条路子。

要运用政府和企业合作的模式来发展农村服务业。如何吸引社会资金投入农村建设，应找到有效办法。这就要以农村宅基地、承包地为质押，撬动银行贷款。以村庄土地整理节约的住宅建设用地的商业开发，吸引社会资金投入，鼓励城市资本下乡、市民资本下乡。可先在城市郊区和旅游区搞，建立市民农庄，然后逐步扩展。如果能在“十三五”时期撬动银行贷款和社会资金20万亿元，投入农业现代化、新农村建设和农民工市民化，我国农村面貌将发生一个重大变化，农民收入将大幅度提高，既可避免落入中等收入陷阱，又能有力支持经济的持续健康发展。

城乡居民收入均衡化是城乡一体化的根本目标

城乡居民收入差距大，是城乡差距的集中反映。实现城乡居民收入均衡化，是建立城乡一体化发展体制机制的核心。最近几年，农民人均收入增长速度超过城市居民，城乡居民收入差距已经由2009年的3.3∶1缩小到2014年的2.8∶1，令人欣喜。继续保持这一势头，从根本上说，要靠提高农业劳动生产率。而提高农业劳动生产率又必须扩大土地经营规模。目前，一个农业劳动力平均只能种7亩地，如果在单季农业地区能种到100-120亩，双季农业地区能种到50-60亩，农业劳动生产率就能赶上社会平均水平，农民就能成为一个体面职业。在土地所有权归村集体的前提下，允许农户凭借承包权将经营权有偿转让，这样既可使农户获得财产性收入，又有利于发展土地规模化经营。要鼓励发展各类合作经济，特别是以土地承包权入股的股份合作社。鼓励农民工返乡创业，发展现代农业、农产品加工业、商贸流通业和乡村旅游业。继续鼓励农村富余劳动力外出打工。所以，只要创造一个城乡一体化的体制机制和政策环境，发挥城市对农村、工业对农业的带动作用，实现城乡居民收入均衡化，并不是遥远的将来，而是近在咫尺。

韩国在40多年工业化、城市化过程中，城乡居民收入始终保持同步提高，城乡收入之比保持在1∶0.9左右。韩国之所以能做到这一点，主要在于两条：一是早在上世纪70年代初期，就开展新农村建设活动，政府出资帮助农村发展；二是农民分享到了城市化过程中土地增值的收益。我们应当更有条件实现城乡居民收入的同步提高。

城乡要素配置合理化是城乡一体化的必然要求

促进城乡要素配置合理化，是实现城乡协调发展客观要求，其关键是允许各类生产要素在城乡之间双向自由流动，发挥市场对资源配置的决定性作用。长期以来，由于人为地设置了许多障碍，使农村的劳动力、资金、土地等要素大量流入城市，而城市的资金、技术、劳动力很少流入农村，这是导致城乡发展差距不断拉大的根本原因。为此，毫不动摇地落实十八届三中全会《决定》精神，清除要素流动的各种障碍，是推进城乡一体化改革的首要任务。

加快城乡一体化改革发展的三个抓手

加快城乡一体化发展进程，必须把农业现代化、新农村建设、农民工市民化三件事连在一起，同步推动。国务院提出要抓好三个一个亿：即东部地区抓好一亿农民工市民化，中西部城市再吸纳一亿农民工就业，城市抓好一亿户棚户区改造。这两个三件事互相牵制，互相影响。农业现代化能够进一步释放农业劳动力潜力，为农用工业发展和水利建设提供需求；新农村建设能够改善农村生产、生活环境，为建材工业提供需求；农民工市民化能够使4亿多离散人口实现全家团圆梦，形成城市建设的需求。抓好这三件事，又必须深化农村土地制度改革。通过农村土地的确权颁证，鼓励承包地经营权向合作社、农业公司、家庭农场集中，为扩大土地经营规模，发展集约化、现代化农业创造条件。通过进城落户农民退出宅基地，既能满足城市新增建设用地需要，又能增加一部分耕地，有利于推进新农村建设和农民工市民化。有人担心农村土地制度改革会不会冲击18亿亩耕地红线。世界各国的历史证明，在城市化过程中，各个国家的耕地都是增加的。我国农村宅基地占地17万平方公里，合2.5亿亩。农村人均占有的建设用地是城市人均占地的三倍多。随着农村人口的减少和城市人口的增加，配套实施城乡建设用地占补平衡的政策，我国耕地面积有可能增加一亿亩以上。如此连环套式整体推进改革，必将激发出巨大的需求潜力，成为未来十几年拉动经济增长的强大动力，并将迅速缩小城乡发展差距，从而使我国顺利跨越中等收入区间，到2022年前后使人均GDP达到1.2万美元以上，进入高收入国家行列。2021年是中国共产党成立100周年。我们党用100年的时间，把一个半封建半殖民地的旧中国带入一个高收入国家，将是中国共产党对人类社会作出的最大贡献！

（作者系中共中央政策研究室原副主任、中国国际经济交流中心常务副理事长）