进入“十二五”期间，进口食糖的急剧增长对国内制糖产业造成了严重损害，国内制糖产业连年巨额亏损，面临严峻困境，生存和发展岌岌可危。同时，在连续过剩的供需形势下，全球食糖价格难以较大幅度回升，我国糖业遭遇的进口压力难以减缓，国内产业面临损害进一步加深的巨大威胁，在这样严峻的形势下，以我国食糖主产省区广西糖业协会为申请单位，全国云南、广东、新疆、黑龙江以及内蒙古等糖业协会为支持单位，于2014年正式向商务部递交了“贸易保障申请”，强烈呼吁建立公平竞争贸易机制，提出“贸易救济”。通过两年多的努力，2016年9月22日终于获得商务部立案，并展开调查，进入相关法律程序。对于这个2017年糖业所关注和等待的救济机制，《中国糖业》在2017年首刊推出之际，访谈了业界此方面的资深人士，就食糖贸易保障措施的重要性、适时性和紧迫性进行深入分析和交流。

　　《中国糖业》：贸易救济工作是我国糖业2017年高度关注的焦点问题，首先请您谈一谈启动立案调查对我国糖业有何重要意义？对保护我国糖业产业安全和维护食糖的战略地位有何深远影响？

　　资深人士：目前，全国有4000万农民以种植甘蔗和甜菜为生，另外制糖业还涉及到40万产业工人的就业问题。因此，糖料种植和制糖业的可持续性发展对带动农民脱贫致富、增加地方财政收入、促进和维护老少边穷地区的经济发展和社会稳定至关重要。党中央制定的扶贫攻坚战略任务艰巨，主要扶贫脱困人口聚在广西、云南等蔗糖产区。在这种背景之下，为了保护国内制糖行业的健康发展，国家制定了“食糖要立足于国内”的战略方针,对产业结构进行调整，对产能进行合理布局，致力于实现食糖基本自给的目标。

　　而“十二五”期间，由于受大量进口糖冲击的影响，我国制糖行业连续几年亏损，企业举步维艰、难以生存，产业形势出现了十分危急的局面。调查期内的连续几个制糖期的累计亏损重创行业发展基础，至今尚未弥补，行业发展仍然承载压力，产业损害不是时点概念，是状态和趋势判断。

　　《中国糖业》：在进口糖的冲击下，我国制糖产业举步维艰，行业发展基础受到损害，面临生产和发展的巨大危机。请谈一谈进口糖对我国制糖行业的冲击有什么特点？造成的损害具体表现在哪些方面？

　　资深人士：进口糖对我国制糖行业的冲击有四个特点：足够突然、足够显著、足够急剧、足够近期，具体表现在五个方面：

　　一是食糖价格急剧下滑。以广西产区为例，食糖的销售价格（含税）由2011/2012年制糖期的6378.92元/吨降至2012/2013年制糖期的5545.81元/吨，2013/2014年制糖期进一步降至4631.58元/吨。2014年/2015年制糖期比2011/2012年制糖期累计降幅23.04%。

　　二是食糖产业全面亏损。受价格大幅下降并与成本倒挂的影响，全国制糖产业发生全面亏损。2011/2012年制糖期全国制糖产业实现利润75.89亿元，2012/2013年制糖期亏损31亿元，2013/2014年制糖期亏损增至97.6亿元，2014/2015年制糖期亏损为18.7亿元。

　　三是全行业几十家制糖厂被迫关停。在企业经营效益急剧恶化的情况下，制糖行业的金融风险升高，有关银行已经降低制糖企业的信用评级，收紧对企业信贷，造成制糖企业资金紧张甚至资金断裂的情况，进而严重影响新制糖期开工生产和兑付农民糖料款，部分糖厂已经被迫停产或减产。据不完全统计，2012/2013至2014/2015年制糖期，全国制糖厂已经关停几十家，黑龙江、山西已基本退出，广西、云南、广东、海南等省区大批糖厂关停。

　　四是国内糖料食糖产量大幅下降，种植面积继续减少。由于制糖产业全面亏损，甘蔗款兑付情况不好导致2015/2016年制糖期全国食糖产量减产185.41万吨，全国食糖产量从2014/2015年制糖期的1055.60万吨减至2015/2016年制糖期的870.19万吨，倒退至十年前产糖量水平。从统计情况来看，亏损导致种植面积减少，2014/2015年制糖期全国糖料种植面积比上制糖期减少302万亩。2015/2016年制糖期糖料种植面积进一步减少，广西下降11.11%，云南下降5.91%，广东下降12%，海南下降36.89%。

　　五是甘蔗收购价格下降，挫伤了农民种植甘蔗的积极性。由于行业连续亏损，拉动了糖料价格连续三年下调。以广西为例，连续三个制糖期下调甘蔗收购价格，收购价格由2011/2012年制糖期的500元/吨下调到2012/2013年制糖期的475元/吨，2013/2014年制糖期继续下调至440元/吨，2014/2015年制糖期进一步下调至400元/吨。甘蔗收购价格的下调直接导致农民的收入减少。而且，即便收购价格下调，仍然出现了制糖企业大量拖欠农民糖料款的情况，甚至再度出现上世纪给农民“打白条”的现象，严重挫伤了农民生产的积极性。

　　《中国糖业》：为保障我国食糖供求基本平衡，国家采取了国家储备糖吞吐、制糖工业企业临时储备和加强食糖进口监管等强有力的宏观调控措施，并起到了积极作用。如何看待贸易保障措施与现行调控手段之间的关系？如何理解启动贸易保障措施立案调查的这种“适时性”？

　　资深人士：是的，党中央国务院高度重视我国糖业面临的困境，有关部委经审慎研究，于2014年11月1日对食糖进口采取自动进口许可登记制，行业一致响应配合，此前成立了原糖进口加工委员会，并配合开展自律工作，使得原糖进口做到“按需、有序、平稳、可控”，减缓了冲击，给行业留出了喘息的机会。实践证明，行业进口自律工作得到了国家有关部委的肯定，在特定的时期起到了控制进口总量，保障制糖行业健康发展的作用。

　　但需要看到的是，此项工作只是权宜之计，无法解决行业发展的根本问题。随着国内外食糖市场形势的变化，加之我国食糖进口门槛较低，现行调控手段难以达到平衡供求、稳定糖价、保证农民收入和制糖企业正常生产经营的目的。从国外进口原糖加工后投放市场，一方面是对我国国内市场的一个补充，但从另一个方面讲，如果过量、无序进口则会演变成一种灾难，将会对进口国制糖产业造成严重冲击。而不幸的是，在我国就出现了这种情况，连续几年超量进口，致国内制糖行业受进口糖的冲击日益显现。根据中国海关数据统计，2012年至2016年，中国原糖年进口量分别为342.58万吨、420.40万吨、315.55万吨、413.50万吨、484.59万吨，2016年1-11月份累计进口285.3万吨，严重超过了国内市场承载能力，已超出了公平贸易范畴，国家如果不采取有效手段加以控制，产业后果不堪设想。

　　目前情况下启动贸易救济调查不仅是对产业损害事实的调查，也是对未来可能形成进一步冲击的调查。第一，目前国际期货市场已经形成倒基差，而且已经持续下跌至17.48美分，2017/2018年制糖期开始国际市场将预计打破产不足需的格局，来自于国际市场的冲击可能成为现实；第二，我国参与国际竞争中食糖进口关税的明显偏低，使我国糖业极易受到冲击。在产业损害事实清楚的情况下，国家启动贸易救济政策程序是符合条件的。可以说贸易保障措施是把中国糖业从生死线拉回来的一剂救命良方，是想糖业之所想、急糖业之所急、解糖业之所困。

　　《中国糖业》：目前脆弱的中国糖业已经无力抵抗更大的打击了，当前启动的贸易救济调查也是对未来可能形成进一步冲击的调查。那么在目前国际形势下，我国制糖产业面临的损害是否存在进一步加深的可能？

　　资深人士：我国制糖产业目前面临严重损害进一步加深的巨大威胁，贸易保障措施是维护我国糖业可持续健康发展的根本途径。

　　从全球供需层面看，产大于需形势异常严峻。根据美国农业部数据显示，2010/11至2014/15年制糖期期间全球食糖产量连续5年严重过剩，过剩量由2010/2011年制糖期的575.8万吨增至2013/2014年制糖期的696.9万吨，2014/2015年制糖期全球食糖继续过剩413万吨。

　　从全球贸易流层面看，世界几个主要食糖生产和出口国严重依赖海外市场，过剩食糖自然流向中国这样低关税的“洼地”。

　　根据美国农业部的统计数据，以巴西为例，2011/12、2012/13、2013/14和2014/15年制糖期食糖产量分别为3615万吨、3860万吨、3780万吨和3580万吨。巴西食糖以出口为主，同期年出口量分别高达2465万吨、2765万吨、2620万吨和2400万吨。2014/15年出口量占产量的比例高达67%。

　　澳大利亚亦是如此，2011/12至2014/15年制糖期食糖产量分别为368.3万吨、430万吨、438万吨和470万吨。由于本国需求有限，出口成为澳大利亚消化食糖产量的主要渠道，同期出口量分别为257.2万吨、300.4万吨、305.2万吨和334.8万吨。2014/15年制糖期该国出口量占产量的比例高达71.23%。

　　从中国海关数据统计可以看出，产量过剩十分严重且主要依赖出口的主要食糖生产国均将我国视为重要的目标市场，对中国出口原糖数量均大幅增长，如果不及时采取相应的措施，这些国家生产的原糖将会进一步大量持续进入中国市场，并将改变国内市场的供应格局，对国内产业造成进一步的伤害。

　　《中国糖业》：目前保障措施立案调查期限已经过半，业界非常关注贸易救济工作的开展过程，请您谈谈这项工作的进展情况如何？

　　资深人士：贸易保障措施是我国加入WTO后应赋予我们的权利，是为了保护本国贸易安全而制定的措施。根据《中华人民共和国对外贸易法》的有关规定，国务院制订了《中华人民共和国保障措施条例》，该条例对保障措施的调查条件、可采取形式、期限与复审等内容做出详细规定。

　　2016年9月22日，商务部网站公布对进口食糖产品进行保障措施立案调查，之后发放食糖保障措施调查相关问卷，召开食糖产业保障措施调查听证会，开展实地核查等等。目前，此项工作正有条不紊的进行之中。

　　结语：随着贸易救济工作的提出，立案、调查、听证、取证的过程中，行业再次看到了希望，增强了信心，国内糖价大幅提升近千元。2017年伊始，我们共同期待贸易救济工作的进一步展开和落实，将有效减少食糖进口冲击，有力保障4000万糖农的稳定收益，让受到重创的制糖产业喘口气、疗疗伤，重铸糖业健康稳定持续发展的基础，这是全行业高度关注并共同期待的。同时，我们也要感谢尽心尽力、扎实推进此项工作的各部委工作人员和相关人士，因为有了他们的积极应对和不懈努力，才让糖业重新看到曙光，让全行业有信心、有勇气重整旗鼓，大步向前！