（中国联合网络通信有限公司智能城市研究院，北京 100015）

 

摘要：国家统计局发布了《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》，进一步明确数字经济范畴。基于“十四五”规划对数字经济发展的新要求，结合当下面临的挑战，提出“十四五”时期数字经济创新思路框架IP-VSGI：即一套产业基础、两大支柱和四个核心要素，并探讨框架内涵和各要素作用机制，最后在此基础上提出数字经济策略建议。

关键词：数字经济；数字基础设施；数字产业化；产业数字化；数据价值化

中图分类号：D922.16；F49      文献标识码：A

引用格式：李帅峥, 董正浩, 邓成明. “十四五”时期数字经济体系架构及内涵思考[J]. 信息通信技术与政策, 2022,48(1):24-31.

DOI：10.12267/j.issn.2096-5931.2022.1.004

 

 

数字经济在“十四五”规划中的作用和地位得到了进一步提升，将在未来5年甚至更长时期内成为国民经济增长的重要支撑、全要素生产率提高的重要手段、新技术赋能实体经济发展的重要途径，是我国高质量发展的重要源泉。在“十四五”规划的指引下，国家统计局发布的《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》^[1]从经济测算角度对数字经济的范畴和分类做出明确划分，对进一步优化数字经济发展规划结构具有重要意义。在最新国家政策指引的基础上，构建与时俱进、内涵清晰、弥合产业发展不足的数字经济框架，是我国高效推动数字经济发展需要思考和探索的重要问题。本文对“十四五”时期数字经济规划发展的思路进行创新性思考，分析数字经济发展面临的挑战，并提出对应的框架、要素内涵与发展建议，具有一定现实意义。

 

 

“十四五”是我国经济从高增速转向高质量发展的关键时期，数字经济对推动我国经济结构升级、效率变革和动能转换具有重要意义。在人工智能、大数据、云计算、物联网等新一代信息技术的支撑下，我国数字经济将进一步快速发展，数字基础设施能力、产业数字化水平、数字化产业生态等将继续提升，有利于促进实体经济振兴，稳住我国经济发展基本盘，催生新业态新模式新经济，推动经济转型升级和高质量发展。

 

“十四五”规划^[2]将“加快数字化发展，建设数字中国”单独成章，指出要推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。数字经济作为其中一篇单独提出，包含3项任务，分别是数字技术创新、数字产业化和产业数字化。此外，数字经济比重被列为“十四五时期经济社会发展主要指标”之一，明确数字经济核心产业增加值占GDP的比重要从2020年的7.8%提升至2025年的10%，数字经济在国民经济中的地位进一步突出^[2]。在2021年10月18日中共中央政治局第三十四次集体学习上，习近平总书记针对数字经济发展提出了“22个要”，强调要加强核心技术自主创新，促进数字技术与实体经济融合发展，赋能传统产业转型升级，推动新产业新业态新模式的发展^[3]。不仅如此，“22个要”还侧重构建促进数字经济健康发展的监管体系和公共政策，突出了我国技术、产业、机制保障同步走的决心。

 

2021年6月，国家统计局发布了《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》^[1]，延续了“十四五”规划纲要对数字经济发展的核心要求，为我国数字经济提供了统一可比的统计标准、口径和范围。其中，对数字经济的定义为“以数据资源作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。”可见在此概念中，数据资源、现代信息网络和信息通信技术是必需要素。遵循这一概念，国家统计局从“数字产业化”和“产业数字化”两个方面明确了数字经济的基本范围，数字产业化包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业；产业数字化包括数字化效率提升业，并将数字产业化确定为数字经济的核心产业，是数字经济发展的基础。

 

中国信息通信研究院针对数字经济提出了“四化”体系架构，包含数字产业化、产业数字化、数据价值化和数字化治理^[4]。赛迪研究院在此基础上增加了对数字经济有底层支撑作用的“数字化基础设施”，从而形成了“五化”框架^[5]。与前两者提出的框架思路不同的是，国家统计局定义的数字经济分类是以规模测算为目标，进而可以科学地将数字经济纳入国民经济核算体系中，因此国家统计局将数字经济直接分为可测算的数字产业化和产业数字化，由这二者作为数字经济的核心关键，这也遵循了“十四五”规划中的数字经济发展主要任务思路。除此以外，数字经济快速发展激发的新产业和新商业模式也被纳入了数字经济发展规划的体系框架之中。因此，本文结合“十四五”规划对数字经济发展的要求、国家统计局对数字经济测度的分类,并在架构划分上融合考虑了中国信息通信研究院和赛迪研究院的数字经济框架，重新思考了数字经济的规划框架和内涵，为完善数字经济分类和量化数字经济规模奠定了基础。

 

我国数字经济相对规模与发达国家相比仍有差距，存在着发展不平衡与不充分为问题。根据中国信息通信研究院的最新研究，2020年发达国家数字经济占GDP的比重为54.3%^[6]，而我国虽然数字经济绝对规模达到了 39.2 万亿元，但是占GDP的比重仅为38.6%^[7]，数字经济对国民经济的带动作用仍需提升。从内部来看，中国的产业数字化结构发展不均衡，呈现偏软的特征。2020年，我国第一、二、三产业数字化渗透度分别为1.3%、3.6%和17.2%^[8]，存在脱实向虚的趋势，数字经济与实体经济融合不足，传统产业发展依靠要素投入和规模扩张的状况并未得到根本改观，创新驱动、绿色发展的新格局仍未形成。综合来看，从底层支撑薄弱到关键要素作用受限都是限制数字经济结构优化和规模增长的重要因素，我国数字经济发展面临着新型基础设施智能化程度不高、数据要素价值未完全发挥、数据安全问题凸显、数字经济低碳化转型和科创体系不完善等诸多挑战。

 

1.3.1  数字基础设施服务数字经济能力不足

数字基础设施是推动实体经济数字化转型的基础支撑，可以充分释放数据价值，实现设施共享、信息互通和开放协同创新，并衍生新型生产环节与技术活动，促进生产和服务的高质量供给，创造新经济增长点。然而，目前数字基础设施对实体经济的推动作用仍然有限，对于传统产业数字化来说，数字技术应用需要较大的投入成本，且改造周期长、短期成效不显著，一些企业缺乏数字化转型积极性。如在制造业领域，数字技术还未带动智能装备等相关产业规模化发展，新一代信息技术与先进制造业的融合还停留在示范应用或者部分环节应用上，多数实践仍集中在数字化和自动化应用方面。此外，数字基础设施对数字经济的价值不仅在于建设，更在于应用，然而“建”“用”互促的生态体系尚未形成，因而单纯规模化建设数字基建无法高效推动数字经济发展。

 

1.3.2  数据作为关键要素作用仍受限

数据要素是数字经济中支撑数字产业化和产业数字化的关键要素，正在作为一种新生产要素，推动土地、劳动力、资本、技术等传统生产要素重新配置，从而引发生产方式的改变乃至经济结构的变化^[9]。有效利用数据资源，可以推动供需精准对接，优化产品生产和商业模式，提升劳动力资本等传统要素价值，促进传统产业升级，还可以产生数据产品和服务，从而创造新业态、新模式。然而，目前我国各行业仍普遍存在数据共享开放程度不够的问题，数据资产的属性和地位尚未得到法律确认，数据确权难，存在数据垄断现象。此外，数据流通与隐私保护、数据安全之间存在矛盾，数据管理和信息泄露等问题频发，数据安全技术与体制机制都有待完善。因此，数据立法、交易市场培育、资源配置优化和数据安全保障等问题都在一定程度上限制了数据要素发挥倍增作用。

 

1.3.3  数字经济与低碳绿色经济尚未充分融合

“碳达峰、碳中和”是我国“十四五”时期发展的重点方向。国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》中明确要推动新型基础设施节能降碳以及工业领域绿色低碳转型^[10]。目前，我国经济发展面临更多环境约束，数字经济尚未与低碳经济充分融合，虽然目前部分企业已经开始依靠数字化手段进行碳排放监测与管理，但是对于传统高碳排放产业如冶金、采矿等能否通过产业数字化真正实现减排减碳有待探索。特定领域的工业企业的数字技术具有较强专业性，存在技术难点，数字企业和工业企业还未形成高效协同、成熟的业务合作模式，且数字型绿色技术需要较大的研发投入，整体上缺少足够的资金支持。除此以外，数字基础设施的规模化发展将增加能源需求与碳排放量，其中数据中心、基站等作为高耗能产业，为数字经济低碳化带来更多挑战，数字基建绿色转型需求迫切。

 

1.3.4  数字科创体系不完善

“十四五”规划纲要提出“坚持创新核心地位，加快建设科技强国”的战略发展目标，将科技创新作为推动经济、产业等各项工作提质增效的新动力，科技创新在此次规划中被赋予了重要意义^[2]。然而，我国仍然面临着创新能力、平台企业引领能力、产业链价值链掌控力不足的问题，科技创新对经济增长的推动力有限，区域、产业和企业间数字经济发展水平不均。目前，我国的关键核心数字技术基础薄弱,操作系统、数据库、开源平台、芯片等卡脖子技术依赖于国外，产品生产受到了外部供给波动的严重制约。中国数字经济企业也存在着大而不强、研发投入总量偏低的问题，极大制约了我国数字经济的国际竞争力和发展潜力^[11]。与此同时，科技创新法律法规滞后、跨行业跨平台的复合型人才短缺等问题也一定程度上限制了我国数字科创体系的建设完善。

 

 

本文结合国家统计局对数字经济的最新分类，以及中国信息通信研究院和赛迪研究院对数字经济的认识，提出数字经济发展规划IP-VSGI创新模型（见图1）。该模型的框架由一套产业基础、两大支柱和四个关键要素三大部分构成。具体来说，一套产业基础即数字基础设施，为数字经济核心主导产业提供信息化数字化底层基础，包含网络基础设施、新技术基础设施、算力基础设施和融合基础设施；数字产业化和产业数字化构成数字经济框架的两大支柱，是数字经济规模化发展的主引擎，其中数字产业化重点在于培育新兴数字产业，壮大通用关键技术产业，产业数字化是以赋能实体经济为主，推动综合治理数字化转型升级；四大关键要素可促进数字经济发展提质增效，包含数据价值化、数字安全、数字低碳化以及数字科创，对盘活数字经济核心生产要素、筑牢安全防线、推动经济绿色转型和为数字经济创造融合、创新、协同的发展空间起到关键作用（见表1）。

图1  数字经济框架

表1  数字经济框架内涵

3  数字基础设施——数字经济底层支撑
数字基础设施是数字经济发展的重要基础，部署建设数字基础设施对于优化产业结构、培育经济发展新动能、促进产业转型升级，从而推动数字产业化和产业数字化具有重要意义。数字基础设施主要源于新型基础设施，强调了云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术，并涵盖了传感终端、5G网络、大数据中心等网络及算力基础设施，以及如城市信息模型（CIM）平台、智能化市政基础设施、车联网等对行业有共性作用的融合基础设施，所以在此框架中将数字基础设施分为网络基础设施、新技术基础设施、算力基础设施和融合基础设施。值得注意的是，除了通用性的数字基础设施，还需充分考虑量子计算、6G、未来网络等新兴技术或者前沿技术，需加快在关键核心技术方面的突破，补齐基础研究领域存在的短板，为构建关键核心数字技术能力奠定基础，为数字产业化和产业数字化发展提供有力的技术支撑。“22个要”中强调“加快建设高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施”^[3]，因而需前瞻性地以一体化、融合化、低碳化的视角将空天地一体化网络体系、新型绿色数据中心等纳入数字基础设施布局。
4  数字产业化——数字经济核心产业
中国信息通信研究院的“四化框架”将数字产业化认定为信息通信产业，但是随着数字经济的快速发展以及新兴产业的快速出现，数字产业化的范围也在产生变化。国家统计局最新定义的数字产业化是指为产业数字化发展提供数字技术、产品、服务、基础设施和解决方案，以及完全依赖于数字技术、数据要素的各类经济活动^[1]。本文研究的IP-VSGI框架中数字产业化的范畴与《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》^[1]中的01-04大类的数字经济核心产业对应，即数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业，细分产业包括但不限于电子元器件及设备制造、数字产品零售、软件开发、互联网平台等。除了前四大类，还应充分统筹数字产业布局，结合国家重大战略区域建设、区域经济一体化、地方产业基础等因素，探索彰显区域地方特色优势、发挥数字产业集群效应、丰富完善产业链的数字产业布局。另外，对于关系到国家安全、核心自主技术的数字产业如高端芯片、操作系统等要进行相对集中布局，从而推进产业链协同和供应链匹配。数字产业化既需要包含数字经济通用关键技术产业，也需要包括如开源开放平台、虚拟现实、量子通信产业等在内的新兴数字产业，推动数字产业前瞻性布局。
5  产业数字化——数字经济主导产业
产业数字化是指运用数字技术和数据资源要素为传统产业增加产出并提升效率，更强调数字技术与实体经济的融合^[4]。《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》^[1]中的产业数字化对应着05大类的数字化效率提升业，其中既包括智慧农业、智能制造、智慧物流、金融贸易等第一、二、三产业的数字化，也包括数字社会、数字政府等综合性治理数字化。因而从整体上来说，产业数字化可以界定为以赋能实体经济为主，推动综合治理数字化转型发展的经济活动。
在赋能实体经济方面，制造业是我国国民经济健康发展的基石，有效推动数字技术与制造业的深度融合是产业数字化发展的重点，更是数字经济与实体经济融合发展的关键突破口。其中，以航空、航天、船舶、轨道交通装备等为代表的高端制造业是引领产业经济发展的重要组成部分，需要从技术创新与管理模式创新等方面对高端制造业数字化转型投入更多关注。除通过数字化技术对传统制造业赋能外，促进制造业的服务化对带动制造业数字化转型、推动服务业高质量发展都具有重要意义，其中包括以数字化手段提升工业设计服务、定制化服务、协同共享制造以及全生命周期管理水平，从而促进制造业在与服务业融合的过程中实现数字化转型。最后，从技术、数据、金融和基础设施多维度赋能平台经济和平台生态，也是实体经济与数字经济融合、联合提升制造业和服务业数字化水平的关键，可以通过数字平台为供需的有效对接提供新路径。
综合性数字化治理主要指基于数据要素和数字化技术，推动政府决策科学化、公共服务高效化、社会治理精准化和城市生活智能化。在后疫情时代，需加快打造数字治理平台，推动新一代信息技术与城市管理、民生服务的深度融合，优化政务服务模式，提高政府部门的数字化治理能力。尤其是面对疫情防控、自然灾害等公共事件，要提升多主体、多领域、多平台的协同化能力，深化全域合作治理体系，建立协同治理和应急管理大平台，打造上下联动、纵横协管、敏捷响应的数字管理系统。
6  数字经济发展的关键要素
数字产业化和产业数字化作为数字经济的两大核心支柱，其长期发展离不开诸多要素与技术的支撑和赋能。价值化的数据是数字经济发展的关键生产要素，要在新一代信息技术的作用下充分释放数据要素对数字经济发展的基础性、支撑性的作用；安全是数字经济发展的基石，没有安全稳定可靠的技术与环境就无法保证数字经济的健康发展；数字化技术为经济转型升级提供了动能，构建绿色低碳的数字经济体系在双碳背景下具有重要意义；数字科技创新为推动产业协同发展、创新引领和优化生态构建了基础环境，为科技自强自立提供了保障，是数字经济长效发展的源动力。因此，数字经济发展离不开4个关键要素，即数据价值化、数字安全、数字低碳化和数字科创。
6.1  数据价值化——激活关键生产要素当下数据既是基础性战略资源也是关键型生产要素，对劳动力、资本等要素价值的释放具有乘数效应。通过对数据的汇聚、分析、共享、利用,可以催生新技术，推动产业数字化和产业数字化发展，并实现治理现代化和经济高质量发展。按照数据生产流通全过程和数据全生命周期可将数据价值化划分为采集汇聚、开放共享、确权定价和交易流通等环节。目前，数据采集和数据标注环节已经形成了较成熟的区域产业体系，需进一步针对不同主体、不同领域完善管理机制。加快构建数据要素市场体系，不仅在于创新大数据技术，更需要完善体制机制，建立数据确权机制和数据定价规则，为数据交易提供依据，并积极营造数据要素流通的市场环境，同步推动数据安全监管体系和数据市场风险防控体系建设。
6.2  数字安全——完善数字经济安全保障伴随数字经济的发展，网络信息系统互联互通、数据跨域流动频率增加,网络、数据和基础设施的安全威胁和风险挑战也日益突出。吕欣等认为，数字经济面临着关键信息基础设施保护、工业互联网、5G等新技术新应用、数据要素以及关键核心技术的安全挑战^[12]。因此，应创建涵盖数字基础设施安全、网络安全、数据安全等在内的数字安全体系，为数字经济发展构建健康的数字生态。从技术角度来讲，强调构建自主可控安全技术能力以及数据治理体系；从制度建设角度来讲，要聚焦关键技术、关键产品、关键数据的安全评估、监管与管理，完善安全预警、主动防御和应急保障机制和法律法规。不仅安全技术和体制机制,数字安全产业、数字安全人才也属于数字安全体系范畴，需要与前二者结合考虑。此外，与数据安全密切相关的反垄断已经上升为国家战略，应在数字安全体系中加强垄断监管治理，规范平台和企业大数据利用与竞争行为。
6.3  数字低碳化——推动数字经济可持续发展数字经济在我国双碳战略中将发挥重要作用，低碳经济也正在成为我国数字经济的重要组成部分。可从两方面推动数字低碳化，一是促进数字产业自身的低碳化，聚焦ICT产业的节能减排和绿色发展，创新节能技术，推动ICT产业端到端的绿色产品创新。二是通过数字技术促进产业、行业低碳化转型，如通过大数据、物联网、人工智能等技术与产业的融合，促进产业进行全方位全链条的升级改造，并实现碳排放精准监测、能源精准控制,从而提升能源使用效率，减少资源消耗，实现生产效率与碳效率的双提升。除了生产模式的优化，通过数字技术创新改变生活模式，如远程办公、互联网+公共服务、交通电动化等也会对资源配置优化产生积极影响。
6.4  数字科技创新——促进数字经济良性循环数字科技创新为我国数字经济高质量发展提供新动能，需加强数字技术创新，完善科技创新环境，从核心技术创新应用、营商环境优化、产学研用融合等方面构建数字创新体系。一方面，加强关键核心数字技术攻坚，提前布局前沿技术，强化对前沿技术和共性技术的研发支持，推动开源社区发展，构建产学研用为一体的协同创新体系，提升市场对技术产业转化的支撑能力。另一方面，着力提升数字产业集聚力，构建创新产业集群，搭建协同创新平台，发挥领军企业的引领作用。此外，人才、资金、政策法规等也是科技创新发展的关键动力和基础保障，需完善相关人才机制、营造数字营商环境和创新金融服务体系，为科技创新良性循环提供保障。
7  数字经济规划策略建议
“十四五”时期，数字经济不仅需提升IP-VSGI体系框架中的核心支柱与关键要素,相关体制机制、地方数字经济特色化发展和行业数字化转型也面临挑战，亟需多措并举，优化布局，纾解制约数字经济规模突破的难点。因此，本文提出几方面策略建议：一是完善数字经济监管制度；二是以有效政策统筹引导地方数字经济差异化发展，同时注重区域平衡；三是提升国有企业在行业数字化转型中的核心引领作用；四是推动县域数字经济夯基础、补短板。
7.1  加强数字经济监管与治理数字经济发展早期，我国秉承着“包容审慎”的监管原则，从而为数字经济飞速增长创造了相对宽松的环境。但是近年来，不完善的法律制度正在阻碍数字经济进一步发展，人工智能等新一代数字技术的不合理应用、数据治理不规范以及大型平台在市场上的垄断行为都给数字经济发展造成了相当大的负面影响。中共中央政治局第三十四次集体学习强调“要完善数字经济治理体系，健全法律法规和政策制度，完善体制机制，提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平”^[3]，突出了创新与监管并行的整体思路，体现了我国对于构建推动数字经济健康发展的监管框架等公共政策的高度重视。因此，我国需进一步完善数字经济治理体系，强化体制机制，健全法律法规和政策制度，构建相关标准体系，提升数字化监管能力，推动数字经济监管体系和监管能力现代化；同时，还要秉承发展与监管并重的原则，加大对技术创新、业务创新和商业模式创新的鼓励扶持，打造健康的数字经济生态体系。
7.2  理性发展避免趋同数字经济发展具有较强的政策导向性，如伴随关键核心技术、新基建等国家政策的出台，众多省市都在快速推进芯片制造等卡脖子技术产业发展以及数据中心等基础设施的规模化建设，这种非理性决策冲动和跑马圈地行为容易造成同质化发展和资源浪费，对关键资源的争夺甚至将加剧区域发展不平衡现象。从国家和区域数字经济发展层面来看，如何统筹布局、强化协同和长期规划需要引起关注。对于市县来说，要把握新技术和新经济发展机遇，积极构建立足地方产业基础优势、彰显地方特色的数字经济产业。
7.3  加强国有企业与数字经济的良性互动2020年8月，国务院国有资产监督管理委员会印发了《关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知》，目前众多国有企业已经开启数字化转型进程，但是仍然处于起步或者初期阶段，从试点到规模化推广仍然存在一定困难。陈赟^[13]的研究显示，国有企业和民营企业在数字化战略的重要性认知上存在差异，37%的民营企业认为数字化战略的重要性不弱于核心业务战略，而持有这一观点的国有企业占比仅有26%。为维护核心关键技术和重要产业安全可控发展，需要大力推动国有企业投入到数字经济建设中，一方面是促进国有企业内部数字化转型，以数字技术推动体制机制变革，为业务赋能，促管理变革；另一方面是加快推动国有企业引领行业数字化转型，依托国有企业在垂直行业的基础优势，联合产业链上下游企业，构建数字生态共同体。
7.4  县域数字经济发展补短板数字经济已经从省市下沉至县域，成为县域产业集群发展、技术创新突破和带动实体经济的重要引擎，通过本地特色产业数字化和发展战略性新兴产业，促进政务服务创新，形成“以产促政”新模式，从而助推县域数字经济发展水平提升。然而整体上来看，虽然有政策扶持和规划推动，众多县域城市仍存在信息化水平低、新基建基础薄弱、产城融合不足、数字化人才缺失等问题。因此，发展县域数字经济不可以照搬照抄省市数字经济发展策略,可重点在数字基础设施、数字政府、农村电商应用、农业数字化等领域发力，重点提升特色行业数字化水平，承接上位规划和周边省市建设需求，探索信息技术产业错峰发展模式^[14]。
8  结束语
“十四五”时期，我国进入经济结构升级、动能转换的新发展阶段，数字经济的作用和地位也在“十四五”规划中凸显。数字经济发展应夯实数字基础设施能力、重点提升数字产业化和产业数字化两大核心支柱，在数据价值化、数字安全、数字低碳、数字科创要素的支撑下，在体制机制与政策体系的不断完善下，不断推动我国经济从量变向质变攀升。
参考文献
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Thinking on the structure and connotation the digital economy in the 14th Five-Year Plan period
LI Shuaizheng, DONG Zhenghao, DENG Chengming
(China United Network Communication Co., Ltd., Smart City Research Institute, Beijing 100015, China)
Abstract: The National Bureau of Statistics has released the Statistical Classification of Digital Economy and Core Industries (2021) to further clarify the scope of digital economy. This paper analyzes the latest requirements for digital economy development in the 14th Five-Year Plan and current challenges. Based on that, it puts forward IP-VSGI, the framework of digital economic innovation in the 14th Five-Year Plan period, including industrial foundation, two pillars and four core elements. Apart from that, this paper discusses the notion of the framework and the mechanism of the elements, and on this basis, it finally puts forward the digital economic strategy suggestions.Keywords: digital economy; digital infrastructure; digital industrialization; industry digitalization; data value

本文刊于《信息通信技术与政策》2022年 第1期