食糖是中国四大重要农产品之一，食糖产业是关系国计民生的重要战略性产业。中国食糖生产主要分布在广西、云南、广东、海南、新疆等地区，糖业发展已成为地方财政收入和农民收入的重要来源，关系到4000万糖农的生计，对少数民族地区经济发展和边疆地区的稳定意义重大。近些年我国食糖生产不断向优势产区集中，食糖产量90%来自原料甘蔗，甜菜不到10%。目前中国是位居巴西、印度、欧盟之后的世界第四大食糖生产国，同时也是位居印度、欧盟之后的第三大食糖消费国。

一、食糖生产徘徊，产需缺口不断扩大

    中国食糖生产总体呈波动中上升趋势。2000 年以前，食糖生产基本上能够满足国内消费，供求缺口较小。但进入21 世纪以来，随着经济发展和城镇化进程加快，食糖需求增长超过产量增长，产需缺口不断扩大。中国虽然是世界第三大食糖消费大国，但人均食糖消费量低，目前人均年消费量基本稳定在11 公斤左右，比世界平均水平的 24 公斤低一半以上。东亚国家中，日本和韩国年人均的食糖消费则分别为29 公斤和36 公斤。而一些西方发达国家则显示出了更高的需求，澳大利亚年人均食糖消费47 公斤，美国则高达68公斤。未来，随着中国人口的增长和居民消费水平的提高，特别是城镇化进程的加速，以及食品、饮料工业快速发展，食糖消费仍将持续快速增长势头。据国际糖业组织ISO 预测，按照年均增速2.02%计算，2020 年全球食糖消费量为2.01亿吨，中国食糖消费预计达到2210 万吨，将超越欧盟（1970 万吨），成为继印度（3270 万吨）之后全球第二大消费国。

    进入 21 世纪以来，与快速增长的国内需求相对应，是食糖生产的波动和徘徊。中国食糖生产 5-6 年为一个增减周期，继2007/08 榨季国内食糖产量达历史最高1483 万吨之后，食糖生产连续下滑，近三年产需缺口都在 200-300万吨之间。刚刚结束的2011/2012 榨季进入增产周期，国内食糖产量小幅上升为1152万吨，产需缺口200 万吨。预计 2012/2013 榨季食糖增产至1330 万吨，产需缺口缩小。但从长期来看，中国食糖产量的增长受制于耕地面积和多发不利气候影响，产需缺口仍将呈不断扩大态势。中国《制糖行业“十二五”发展规划》提出，2015 年食糖年产量计划达到 1600 万吨左右，目前来看实现这一目标困难重重。

    预计2020 年中国食糖产需缺口可能达到500 万吨左右，食糖进口量将不断增加，占全球贸易总量10%左右，贸易依存度上升到1/3。（见图1）

图1、 我国食糖产需变化情况   单位：万吨

图2、 2000年以来我国食糖净进口占国内消费的比重   单位：万吨

二、食糖进口激增，贸易依存度快速上升

    21 世纪以来中国食糖进口量基本保持在 100-200 万吨之间，2000-2010 年平均年进口量为115 万吨，进口依存度（进口量占国内消费量的比重）基本保持在10%以下。但近两年来，由于国际食糖到岸价大幅低于我国食糖主产区批发价格，食糖进口又进入了新一轮的扩张阶段。据海关数据显示，2010/2011 榨季中国食糖进口量增长到206 万吨，占全球食糖贸易量（5040 万吨）的4.1%，进口依存度分别上升到15.6%；2011/2012 榨季食糖进口比上年翻了一番，增长到426 万吨，一跃成为全球第一大食糖进口国，占全球食糖贸易量（5027 万吨）的比重上升到8.5%，进口依存度上升到31.2%，食糖自给率呈快速下滑态势。进口糖已经挤占了较大的国内食糖消费份额，导致中国食糖库存高企，对食糖产业造成威胁，给糖农和制糖企业带来损失。（见图 2）

（一） 产业竞争力低下，进口依存度持续上升

    中国糖料生产目前仍未摆脱靠天吃饭的状态，生产条件和机械化水平严重落后，物质和人工成本居高不下，糖料生产成本（占制糖成本的 70%）比世界主要产糖国巴西、印度、泰国和澳大利亚等均高出一倍，其中不断上涨的人工成本占总成本的近50%。全球最大食糖生产国巴西的制糖成本只有18 美分/磅，约合人民币2500 元/吨，不到中国制糖成本的50%。高昂的制糖成本导致我国食糖价格缺乏国际竞争力，极易受到国际低价糖倾销的威胁。

    2008/2009 榨季以来中国食糖连续三年较大幅减产，供需缺口300 万吨，致使国内糖价节节攀升，2011 年最高达到8000 元/吨，是2001 年的两倍多。

    2011/2012 榨季中国食糖进入增产周期，国内糖价逐渐回落，2013 年以来国内糖价每吨在 5500 元上下窄幅波动，已跌至中国制糖企业平均生产成本线以下。尽管如此，国际糖价仍大幅低于中国食糖价格。

    近些年国际糖价波动较大，2011 年1 月份纽约11 号原糖创出历史最高纪录，每磅高达35 美分，之后进入下跌通道，2013 年3 月份跌到不足18 美分，合人民币每吨不到 2600 元，跌幅近达50%，随着国际糖价的一路走低，2011 年4 月至今国际食糖到达中国口岸完税价（配额内关税）均大幅低于我国糖价，最低时比中国甘蔗糖批发价每吨低1300 元以上。2013 年3 月国际食糖到岸税后价合人民币 4700 元/吨，比中国糖价每吨低690 元。进口糖的高额利润使得国内企业大量进口食糖，同时走私糖亦屡禁不止，导致国内食糖市场由原来的产不足需转化为供给过剩，国内糖价持续下跌，国家只能通过连续收储吸收过度进口带来的过剩食糖。目前国家食糖储备达到历史最高水平，对国内市场形成巨大压力。

图3、 国际食糖到岸税后价与国内甘蔗糖价格比较

 
注：国内价格为云南昆明、云南甸尾、广东湛江、广西南宁、广西柳州 5大现货集散地甘蔗糖均价，国际价格为泰国白糖到珠江三角洲的到岸税后价（配额内15%关税）。

（二）关税保护程度低，易受国际市场冲击

    食糖是各国高度保护的农产品之一，发达国家平均进口关税税率为122%， 发展中国家为55%。而中国食糖关税水平属于全球最低的国家，受国际食糖市场冲击的可能性最大。根据中国加入 WTO 谈判结果，中国对食糖进口实行关税配额管理，承诺从1999 年发放160 万吨进口食糖关税配额，5 年内配额数量每年增加5%，到 2004 年，进口食糖关税配额增长到 194.5 万吨。在该项配额内，进口原糖关税为20%，到2004 年降低为15%；配额外进口关税到2004 年将从76%降低到50%。目前中国进口配额和关税水平维持在 2004 年的水平上。加入世贸后，中国食糖市场与国际市场联动性明显增强。21 世纪以来中国食糖进口配额使用率基本在70%以下。但2010/2011 榨季之后国际糖价大幅走低，而中国15%的超低关税难以抵抗国际低价糖的大举入侵，导致超配额大量进口食糖，对国内食糖产业造成较大冲击。

（三）未来我国食糖进口规模还将不断扩大

    近 5 年来，国际食糖产量增幅均大于消费增幅，导致食糖库存量不断增加。预计2012/2013 榨季期末库存达到3830 万吨。而过去五年来全球食糖年度均价不到20 美分/磅。排除异常因素导致全球食糖大幅减产的可能性，庞大的库存无法提供国际糖价大幅上涨动力。预计未来5 年国际糖价在16—25 美分/磅之间波动，与之对应的配额内进口成本约为4200—6000 元/吨，低于中国制糖成本，国际食糖价格竞争力明显高于国内，而目前中国较低的关税水平难以将国际低价糖拒之门外，中国食糖进口依存度还将继续上升。未来，极有可能进口糖的规模大幅超越中国食糖供需缺口，冲击中国食糖产业基础，对中国产业安全造成威胁。

三、政策建议

    中国糖料生产大多分布在经济欠发达地区，甘蔗基本种植在旱坡地上，几乎没有水利灌溉条件，品种单一老化、虫害、旱灾、涝灾频发，机械化和社会化服务水平严重落后，是粮、棉、油、糖四大作物中生产率水平最低的农作物，也是获得国家生产扶持和保护最少的农产品。近些年随着生产资料和劳动力价格的迅猛上涨，糖料生产成本也大幅攀升，成本上涨幅度高于收购价格上涨幅度，糖农每亩收益仅在500-800 元之间，农民生产投入积极性严重不足，单产和含糖分徘徊甚至下降，面积和产量增长乏力。同时，甘蔗砍收“用工荒”问题愈发严重，劳动力短缺成为甘蔗产业发展的长期瓶颈。目前种蔗劳动力平均年龄为45 岁，未来雇工短缺问题将进一步加剧，并进而威胁产业发展基础。要稳定我国食糖产业的发展基础，保障我国食糖产业安全，就要从根本上重视糖料生产发展，保障原料的稳定有效供给。为此，提出以下政策建议：

    1、制定中国食糖产业发展战略，明确食糖生产区域布局和发展目标，完善宏观调控机制，高效运用国家储备手段，保证国内食糖市场的平稳运行。

    2、转变糖料生产发展方式，大力推进糖料生产“四化”同步发展。目前来看，中国制糖业无论从农业环节还是企业环节来讲都是一个相对落后的产业，离现代农业的发展理念和发展模式相距甚远。糖料种植还没有摆脱靠天吃饭的困境，糖料面积和食糖产量极不稳定，食糖价格大起大落，农民收入长期低下，制糖企业在保本线上挣扎。土地资源和劳动力的日趋紧张已经成为制约中国糖业发展的瓶颈。像以前那样靠扩大糖料种植面积来增加供给已经变得不现实了，必须要转变糖料生产发展模式，全面推进糖料种植“四化”同步发展，即良种化、机械化、水利化和规模化的同步协调发展，通过科技力量提高单产和含糖量，最终实现传统农业和加工业向现代产业的转变和升级，使中国食糖自给率稳定在 70%以上。

    3、鼓励蔗田蔗地流转，发展适度规模经营，同时发展留种、机耕、坎运、交售等环节的社会化服务，降低成本，提高效益；

    4、加大对糖料生产环节的补贴和扶持力度，保障农民利益，保护食糖产业基础；

    5、建立食糖供求预警机制，在对国内外食糖生产、需求、库存、价格的预测基础上对进出口进行更准确更及时的调控，使贸易手段成为调节国内供求关系的有效杠杆。同时及时发布市场预警信息，引导糖农和制糖企业规避风险。

    6、严厉打击食糖走私违法活动，防止国际低价糖大量涌入，冲击国内市场。