杨光普 孟 春

“一带一路”相关国家普遍面临基础设施薄弱的问题，并且很多国家还普遍存在建设能力不够、技术水平落后、管理水平和运营能力不足等问题。PPP模式作为一种市场化、社会化的供给公共产品和服务的创新方式，能够在过去主要由政府主导的基础设施领域实现“引资、引技、引智”，并构建起政府和社会资本稳固的合作伙伴关系。从这一角度看，用PPP模式支持“一带一路”相关国家的基础设施建设，有很大的发展空间和前景。

☞ PPP能撬动基建领域吗？

基础设施的建设、运营和管理周期普遍比较长，加之基础设施的投资回报率普遍较低，一般的企业并没有足够的动力充当基础设施的供给者。同时，作为一种典型的公共物品，基础设施具有公共物品非竞争性和非排他性的一般特征，在消费上存在“搭便车”的问题，在没有非市场干预的情况下，公共物品的供给者获得的收益难以弥补其成本。因此，单纯由市场提供的基础设施量无法达到社会最优供给量。这就要求政府在基础设施供给上要有所作为。

结合“一带一路”相关国家的实际情况，我们认为，运用PPP模式支持“一带一路”相关国家的基础设施建设，不但能够释放出社会资本的活力，缓解相关国家政府财政压力，弥补投资不足，还能提高投资效率和质量，克服原有机制弊端等，既有优势互补的契合度，也有顺势而为的可行性。

☞ 有何挑战风险不容忽视？

必须看到，用PPP模式撬动“一带一路”基础设施建设，还面临一些不容忽视的挑战和风险。

一是制度环境与技术标准存在差异。“一带一路”建设能推动各国合作深化、影响相互加深，而基础设施建设是“一带一路”相关国家实现互联互通的基础，这类项目覆盖范围较广，往往涉及双边或多边的合作。但“一带一路”相关各国的制度环境和技术标准本身存在差异，这将给企业做好做实“一带一路”基础设施项目带来较大不确定性。同时，部分“一带一路”相关国家发展相对落后，制度的完善和技术标准的规范很难一蹴而就。因此，如何在一些制度和技术标准仍处于“摇摆期”的国家开展基础设施PPP项目将是我国企业面临的一大挑战。

二是国际协调能力有待提高。“一带一路”基础设施建设涉及较多区域性或次区域性项目。亚洲开发银行的研究报告认为，要实现亚洲地区的基础设施互联互通，首要任务是完善和整合现有的次区域发展计划。其中，要共建跨越多国的基础设施项目就需要各方在经贸合作、投资洽谈、项目设计、行业标准等方面形成共识，要求各国具备较强的协调沟通能力，需要构建有效的多边协调机构和透明的区域联合监管框架。

三是我国企业国际化能力有待提升。首先，由于我国企业参与国际化竞争的时间较短、国际化经验缺乏、国际化战略也不一定清晰，对外投资往往具有一定的盲目性，重视短期利益，而忽视企业社会责任的履行和当地经济发展的可持续性；其次，与发达国家跨国公司相比，我国企业国际经营管理水平普遍不高，还处在学习和适应国际化经营的初始阶段，无论在核心技术掌握、国际话语权方面，还是在国际化专业人才建设、拓展国际市场渠道方面，都需要进一步提升能力和影响力；再次，我国企业可能因为不熟悉、不重视国际法律法规或在项目经营过程中触犯驻在国的相关政策规定，而导致项目的经营不善和效率低下。

四是“一带一路”相关国家存在多种风险。比如，驻在国国内政治稳定状况和地缘政治风险、法律风险、社会风险，以及包括经营决策风险、汇率和利率风险等在内的经济风险。

☞ 如何用好PPP模式？

第一，要突出“一带一路”建设的战略性。“一带一路”将构筑新一轮对外开放的“一体两翼”，在提升向东开放水平的同时加快向西开放步伐，助推内陆沿边地区由对外开放的边缘迈向前沿。同时，“一带一路”建设要把我国强大的产品制造能力与相关发展中国家的巨大市场需求联系起来，通过政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通这“五通”，将中国的优质产能输送到沿“带”沿“路”国家和地区，让世界共享中国经济发展的成果。因此，运用PPP模式支持“一带一路”相关国家基础设施建设并不是单纯地解决融资问题，而要确保为这一战略服务。

第二，要做到知己知彼，做好国家间战略与政策的对接。我国倡议并推动“一带一路”建设，以共商、共建、共享为原则，以开放包容为特征，以互利共赢为追求，不仅要有利于推动中国自身发展，而且要惠及世界，促进世界经济繁荣发展。我们支持建设的基础设施项目一定是对方国家有兴趣，甚至是有明确需求、明确指向的项目。

第三，要注重将经济技术的可行性与合理有效的风险控制结合起来。中国支持“一带一路”相关国家的基础设施建设要以充分的可行性研究为基础。在运用PPP模式支持“一带一路”相关国家基础设施建设时，要合理利用各种风险规避机制，优化设计风险分担机制，尽最大可能将非系统性风险规避掉，将系统性风险或者不可控风险水平降到最低。

第四，要充分利用现有国际合作机制和现有多边开发银行可以提供的资源。从一定意义上说，“一带一路”战略是上海合作组织、欧亚经济联盟、中国—东盟（10+1）、中日韩自贸区等国际合作机制的整合升级。因此，要充分发挥地缘政治优势，利用现有国际合作机制，着力搭建好这个大平台。在具体的PPP模式设计中，要尽可能让项目驻在国政府来主导，让参与项目的各国企业自己协调。同时，要充分发挥丝路基金与亚洲基础设施投资银行的作用，积极开展与世界银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行等现有的多边开发银行之间的合作，借鉴投资和管理方面的经验，实现风险共担与利益共享。

第五，要注重推进技术和管理创新，增强社会资本参与公共基础设施建设的积极性和可行性。大多数基础设施具有一定的非竞争性和非排他性，属于公共产品或者准公共产品，而这些属性恰恰会降低这些基础设施后期的盈利能力，影响到社会参与的积极性。如果我们能够利用技术和管理创新增强产品的排他性设计，逐步解决非排他性问题，就能够提高社会资本参与的积极性。

第六，要加大多层次交流力度，为PPP项目实施奠定良好的社会基础。基础设施项目建设不同于充分竞争性项目建设和产品生产，必须有驻在国良好的认同度。提高认同度的可行措施包括高层人员的交流和互动，注重其他人士的管理能力、技术水平和职业技能的培训等，这样不仅提升了驻在国的人力资本力量，更能取得他们在项目实施理念上和运营方式上的认同。

（作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）